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Bundessozialgericht

BUNDESSOZIALGERICHT - Pressestelle -

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Internet: http://www.bundessozialgericht.de

  

Kassel, den 26. Oktober 2010

Medieninformation Nr. 42/10

zur 42. Richterwoche des Bundessozialgerichts

 

Anlässlich der Eröffnung der 42. Richterwoche konnte der Präsident des Bundessozialgerichts

 Peter   M a s u c h 

zahlreiche Gäste begrüßen, unter ihnen den Parlamentarischen Staatssekretär bei der Bundesministerin für Arbeit und Soziales  
Dr. Ralf   B r a u k s i e p e ,   den Hessischen Minister der Justiz, für Integration und Europa   Jörg-Uwe   H a h n   und den Oberbürgermeister der Stadt Kassel   Bertram  H i l g e n.

Die Richterwoche steht unter dem Thema

"Von Rom nach Lissabon".

Sie wird sich mit der Fortentwicklung des EU-Rechts und dessen Einwirkungen auf das Recht der sozialen Sicherheit befassen.

Referenten: Prof. Dr. Hans Michael Heinig, Georg August Universität Göttingen: "Unionsbürger­status – Auswirkungen auf das Sozialrecht"; Dr. Norbert Bernsdorff, Richter am Bundessozialgericht: "Die europäische Grundrechtecharta – Handreichungen für den Rechtsanwender"; Ernst Merz, Präsident des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz: "Das Sozialrecht auf dem Weg zum Lissabon-Vertrag"; Helmut Weber, Bundesministerium für Arbeit und Soziales: "Welche Veränderungen bringen VO 883/2004 und VO 987/2009?"; Dr. Elisabeth Neifer-Porsch, Bundesministerium für Arbeit und Soziales: "Aktuelle Stunde – Neue Entwicklungen im Sozialrecht"; Prof. Dr. Eva Kocher, Europa-Universität Viadrina: "Diskriminierungsschutz durch das AGG vor den Arbeits- und Sozialgerichten".

Präsident Masuch wies darauf hin, dass nicht nur die durch einen sich verschärfenden Kampf um die gerechte Verteilung hervorgerufene innergesellschaftliche Anspannung des Sozialstaates einer verfassungsfesten Lösung zugeführt werden müsse, sondern zunehmend auch die Rolle des deutschen Sozialstaatsmodells gerade in der Europäischen Union in den Blick zu nehmen sei. Es stelle sich die Frage, ob der im Grundgesetz verankerte Sozialstaat auch dann noch sein Gesicht behalte, wenn immer stärkere Herausforderungen im europäischen Rechtsraum hervorträten.

Die Richterwoche wurde eröffnet durch den Vortrag von   Prof. Dr. Andreas   V o ß k u h l e ,  Präsident des Bundesverfassungsgerichts.


Thesen der Referenten zur Richterwoche
 

Hans-Michael Heinig
Dr. Norbert Bernsdorff
Ernst Merz

Helmut Weber
Dr. Elisabeth Neifer-Porsch
Prof. Dr. Eva Kocher


Unionsbürgerstatus – Auswirkungen auf das Sozialrecht

Hans Michael Heinig
*
Vortrag am 26. Oktober 2010 auf der 42. Richterwoche des BSG in Kassel
 

Thesen und Normen

I. Territorialitäts- und Personalitätsprinzip

(1) Der Zugang zu sozialen Leistungen wird klassischerweise durch zwei Prinzipien bestimmt: das Territorialitäts- und das Personalitätsprinzip. Das herkömmliche deutsche Sozialrecht war von einem Mischsystem geprägt.

II. Permeabilität und Portabilität sozialer Rechte durch Europäisierung

(2) Das Recht der europäischen Integration hat diese dreigliedrige Struktur in verschiedener Weise überformt. Das Personalitätsprinzip verliert gegenüber EU-Ausländern weitestgehend an Bedeutung. Doch auch der Territorialitätsgrundsatz wird teilweise in Frage gestellt. Soziale Rechte werden permeabel und/oder portabel.

III. Prägefaktor Kompetenzverteilung

(3) Einerseits schließt das Primärrecht Rechtsharmonisierung auf dem Feld des Sozialrechts weitestgehend aus, andererseits wurde die Union seit Maastricht sozialpolitisch profiliert. Die EU reagierte mit einer sozialpolitischen Dynamisierung von sozialrechtsfernen Politikfeldern, etwa der Unionsbürgerschaft. Aus der Anwendung der allgemeinen Regeln des Europarechts auf Fragen mit sozialrechtlichem Bezug entstehen nicht unerhebliche Spannungslagen.

IV. Unionsbürgerstatus: Weichenstellungen in der EuGH-Rechtsprechung

(4) Nach der Rspr. des EuGH eröffnet bereits die Ausübung der Freizügigkeit selbst den Anwendungsbereich des Unionsrechts und damit das Verbot der Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Schließt ein Mitgliedstaat zugewanderte Unionsbürger von steuerfinanzierten Sozialleistungen aus, bedarf dies einer besonderen Rechtfertigung

1. Teilhabeansprüche im Aufnahmestaat
(5) Dem Aufnahmestaat ist es verwehrt, die Teilhabe an Sozialleistungen mit dem Argument zu verweigern, dass die Voraussetzungen für das Aufenthaltsrecht durch die eingetretene Bedürftigkeit weggefallen sind. Den Mitgliedstaaten steht es aber frei, darauf zu achten, dass der Einbezug von den die Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV (Art. 18 EG) nutzenden Unionsbürgern „nicht zu einer übermäßigen Belastung wird, die Auswirkungen auf das gesamte Niveau der Beihilfe haben könnte, die dieser Staat gewähren kann.“[1]

2. Teilhabeansprüche gegen den Herkunftsstaat
(6) Der EuGH erkennt als legitimen Grund für Beschränkungen der Teilhabe an steuerfinanzierten Sozialleistungen bei in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Staatsangehörigen an, dass bestimmte Leistungen (z.B. die Unterstützung bei Arbeitssuche) zur Verhinderung von Rechtsmissbrauch objektive Kontrollmöglichkeiten erfordern.

 3. Zwischenkritik

(7) Aus rechtswissenschaftlicher Sicht hätte man sich in der dogmatischen Grundanlage eine kompetenzschonendere Feinjustierung gewünscht.

V. Exemplarisch: Unionsbürgerfreizügigkeit und Leistungsausschlüsse für zuwandernde arbeitsuchende Unionsbürger nach dem SGB II

1. (Un)Abhängigkeit des Aufenthaltsrechts von sozialer Fürsorgebedürftigkeit
(8) Die Unionsbürgerrichtlinie bestätigt die vom EuGH vorgenommene Teilentkoppelung von Aufenthaltsrecht und sozialer Bedürftigkeit.

2. Ansprüche auf Teilhabe an der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II während des Bestehens eines Aufenthaltsrechts
(9) Nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II sind Unionsbürger, die zum Zweck der Arbeitssuche nach Deutschland gekommen sind, von den Leistungen nach dem SGB II ausgeschlossen. Der deutsche Gesetzgeber will mit der Regelung eine entsprechende Differenzierungserlaubnis der Unionsbürgerrichtlinie nutzen (Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG).

3. Europarechtswidrigkeit von § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II im Spiegel der Rechtsprechung von EuGH und deutschen Sozialgerichten
(10) § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II ist, orientiert man sich an den Vorgaben des EuGH, europarechtswidrig.

Normen

§ 7 SGB II Berechtigte
(1) Leistungen nach diesem Buch erhalten Personen, die
1. das 15. Lebensjahr vollendet und die Altersgrenze nach § 7a noch nicht erreicht haben,
2.erwerbsfähig sind,
3. hilfebedürftig sind und
4. ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland haben
(erwerbsfähige Hilfebedürftige). Ausgenommen sind
1. Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Arbeitnehmer oder Selbständige noch auf Grund des § 2 Abs. 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, und ihre Familienangehörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts,

2. Ausländer, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, und ihre Familienangehörigen,

3. Leistungsberechtigte nach § 1 des Asylbewerberleistungsgesetzes.

§ 2 FreizügG/EU Recht auf Einreise und Aufenthalt
(1) Freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger und ihre Familienangehörigen haben das Recht auf Einreise und Aufenthalt nach Maßgabe dieses Gesetzes.
(2) Gemeinschaftsrechtlich freizügigkeitsberechtigt sind:

1. Unionsbürger, die sich als Arbeitnehmer, zur Arbeitssuche oder zur Berufsausbildung aufhalten wollen,

2. Unionsbürger, wenn sie zur Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit berechtigt sind (niedergelassene selbständige Erwerbstätige),

5. nicht erwerbstätige Unionsbürger unter den Voraussetzungen des § 4,

(5) Für einen Aufenthalt von Unionsbürgern von bis zu drei Monaten ist der Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses ausreichend. Familienangehörige, die nicht Unionsbürger sind, haben das gleiche Recht, wenn sie im Besitz eines anerkannten oder sonst zugelassenen Passes oder Passersatzes sind und sie den Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen.

Artikel 6 RL 2004/38 EG
Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten
(1) Ein Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats
für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, wobei er lediglich im Besitz eines gültigen
Personalausweises oder Reisepasses sein muss und ansonsten keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen braucht.  

Artikel 7 RL 2004/38 EG
Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate

(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er
a) Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder

b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen oder
 

Artikel 14 RL 2004/38 EG Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts
(1) Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach Artikel 6 zu, solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen.

(3) Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen durch einen Unionsbürger oder einen seiner Familienangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat darf nicht automatisch zu einer Ausweisung führen.
(4) Abweichend von den Absätzen 1 und 2 und unbeschadet der Bestimmungen des Kapitels VI darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen auf keinen Fall eine Ausweisung verfügt werden, wenn
a) die Unionsbürger Arbeitnehmer oder Selbstständige sind oder
b) die Unionsbürger in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eingereist sind, um Arbeit zu suchen. In diesem Fall dürfen die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen nicht ausgewiesen werden, solange die Unionsbürger nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden.

Artikel 24 RL 2004/38 EG Gleichbehandlung
(1) Vorbehaltlich spezifischer und ausdrücklich im Vertrag und im abgeleiteten Recht vorgesehener Bestimmungen genießt jeder Unionsbürger, der sich aufgrund dieser Richtlinie im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats. Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen.
(2) Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.


* Kontaktdaten: Prof. Dr. Hans Michael Heinig, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insb. Kirchen- und Staatskirchenrecht, Goßlerstr. 11, 37073 Göttingen, email: ls.heinig@jura.uni-goettingen.de
[1] EuGH Rs. C-209/03 (Bidar), Slg 2005, I-2119 Rn 56; ebenso EuGH, Rs. C-158/07 (Förster), Slg 2008, I-8507 Rn 48.
 

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Dr. Norbert Bernsdorff
Richter am Bundessozialgericht


Die europäische Grundrechtecharta
- Handreichungen für den Rechtsanwender

Thesen

Seit dem 1.12.2009 ist der Vertrag von Lissabon (ABl. EU 2010/C 83) in Kraft und mit ihm die Charta der Grund­rechte der Europäischen Union (GRCh; ABl. EU 2010/C 83/02). Die GRCh ist zwar textlich nicht in die neuen Verträge EUV und AEUV aufgenommen worden. Sie ist diesen jedoch rechtlich gleichrangig (Art. 6 Abs. 1 EUV) und damit als Primärrecht integraler Bestandteil des Unionsrechts.

Obwohl seit nahezu einem Jahr verbindlich, ist die GRCh von deutschen Gerichten bisher nicht hin­reichend zur Kenntnis genommen worden. Diese Feststellung schließt höchste Gerichte ein. Soweit sich Entscheidungen finden, sind diese beschreibend, ohne tiefere Auseinandersetzung mit Schutz­bereich und Schranken und ohne Hinweise auf mögliche Konkurrenz‑ bzw. Kollisionslagen mit den Grundrechten des GG. Die mangelnde Be­fassung mit der GRCh birgt Risiken. Anders als bei den von ihr materiell rezipierten Rechtstexten EMRK, ESC, Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer usw., bei denen sich eine Nicht‑ oder fehlerhafte Berücksichtigung wegen "weicher" Sanktions­mechanismen für den Richter nicht spürbar auswirkt, besteht bei einer solchen der GRCh ‑ wegen der unionsrechtlichen Vorlagepflicht bei letztinstanzlichen Entscheidungen (nunmehr Art. 267 AEUV) ‑ eine unmittelbare Rückkoppelung. Zwar gibt es weder eine eigenständige Grundrechtsbeschwerde zum EuGH noch eine Nichtvorlagebeschwerde. "Schützenhilfe" erhält der EuGH jedoch durch das BVerfG, das die Kontrolle der Einhaltung der Vorlagepflicht ‑ auf Verfassungsbeschwerde hin ‑ am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 GG in letzter Zeit zunehmend verschärft hat (so der Erste Senat, Be­schlüsse vom 25.2.2010, 1 BvR 230/09, und vom 30.8.2010, 1 BvR 1631/08).

Die Grundrechte der GRCh und des GG stehen grundsätzlich beziehungslos nebeneinander. Sie wirken wie verschiedene, übereinander gespannte Netze, dh sie ersetzen oder relativieren sich nicht, sondern ergänzen sich. Dort, wo Parallelität besteht, sind ihre Anforderungen kumulativ zu erfüllen (vgl Art. 53 GRCh). Der Bürger kann sich auf das Grundrecht berufen, das den weitergehenden Schutz gewährt (Günstigkeitsprinzip). Im Konfliktfall, also bei Parallelität und höheren Anforderungen der GRCh, tritt das nationale Grundrecht zurück. Das ist die Folge des Anwendungsvorrangs des Unions­rechts, der auch gegenüber deutschem Verfassungsrecht besteht. Das entgegenstehende deutsche Grundrecht ist vom Richter nicht anzuwenden.

Anders als bei allen anderen ‑ externen ‑ Grund(bzw. Menschen)rechtstexten tritt bei der Hand­habung der GRCh ein Zusatzproblem auf. Ihr Geltungsbereich ist nicht wie bei diesen uni­versell, sondern auf die "Durchführung des Rechts der Union" durch die Mitgliedstaaten eingeschränkt (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh). Ver­suche, die Maßgeblichkeit der GRCh als Prüfungsmaßstab auf die - allgemein akzeptierte -  "Wachauf‑Rechtsprechung" des EuGH (1989) zurückzudrängen, sind als ge­scheitert anzusehen, sodass der Geltungsbereich der GRCh ‑ im Sinne der umstrittenen "ERT-Recht­sprechung" ‑ weit zu ziehen ist. Ob Parallelität bzw. eine Überschneidung und in der Folge eine Konkurrenz‑ bzw. Kollisionslage mit deutschen Grundrechten besteht, ist von Folgendem abhängig: erstens davon, ob der Geltungsbereich der GRCh eröffnet ist, und ‑ wenn das der Fall ist ‑ zweitens davon, wie der Grundrechtsvergleich ausfällt. Für die Prüfung dieser beiden Fragen besteht kein logischer Vorrang, entscheidend sind Praktikabilitätserwägungen: Je nach Fallkonstellation und Grundrecht kann mal die eine, mal die andere Frage vom Richter leichter zu beantworten sein.

Inhaltlich geht die GRCh über eine Ansammlung klassischer Grundrechte, wie sie das GG enthält, hinaus. Das zeigt bereits die gleichberechtigte Einbeziehung sozialer Grundrechte in Titel IV. Grundrechtsdogmatisch weist sie folgende Besonderheiten auf: Sie enthält Freiheiten bzw. Rechte, die "zu achten" sind, und Grundsätze, die "eingehalten" und "gefördert" werden müssen (Art. 51 Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GRCh). Letztere begründen "keine direkten Ansprüche auf den Erlass positiver Maß­nahmen" (Erläuterungen zu Art. 51 Abs. 5 GRCh). Die GRCh weicht hinsichtlich der Schranken­systematik vom GG ab, weil sie ein System der "Einheitsschranken" enthält (Art. 52 GRCh), zu denen nur bei wenigen Bestimmungen spezifische Grundrechtsschranken hinzutreten. Be­sonderheiten be­stehen auch bei der Grundrechtsträgerschaft. In weitaus größerem Maße als das GG enthält die GRCh "Menschen‑" bzw. "Personenrechte" und berechtigt damit in erheblichem Umfang auch Drittstaatsangehörige. Ob auch juristische Personen Grundrechtsträger sein können, ist offen. Eine Art. 19 Abs. 3 GG entsprechende Bestimmung enthält die GRCh nicht. Ferner: Ein (Auffang)Grundrecht der allgemeinen Handlungsfrei­heit (vergleichbar Art. 2 Abs. 1 GG) ist nicht aufgenommen worden. Ob eine unmittelbare Drittwirkung besteht, ist unsicher, ebenfalls, ob sich den Grundrechten der GRCh objektive Schutzpflichten ent­nehmen lassen (sog. mittelbare Drittwirkung).

 Eine der Anwendung der GRCh stets vorgelagerte Frage ist diejenige nach ihrer Auslegung. Im Hinblick auf die völker(vertrags)rechtliche Fundierung der GRCh ist grundsätzlich nach den hierfür bestehenden Regeln auszu­legen. Ob der EuGH seine textlich kaum fundierte teleologische Interpretation ("effet utile") auch hier durchsetzen kann, ist allerdings fraglich. Dagegen stehen zum einen die speziellen Auslegungsvorgaben der GRCh (Art. 52: Anpassungs‑Regel , EMRK-Regel , Traditions/Mitgliedstaats-Regel ). Zum anderen kommt wegen der sog. Konvents‑Methode - jedenfalls bei sonst unklarem Auslegungsbefund - der genetischen Auslegung eine große Bedeutung zu. Hierbei sind die Erläuterungen zur GRCh (Präambel, Abs. 5; Art. 52 Abs. 7; Art. 6 Abs. 1 EUV) eine große Hilfe.  

Materialien 

Literatur: 

Barriga, Stefan, Die Entstehung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Eine Analyse der Arbeiten im Konvent und kompetenzrechtlicher Fragen, Baden-Baden 2003
Bernsdorff, Norbert/Borowsky, Martin
, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union‑Handreichungen und Sitzungsprotokolle, Baden-Baden, 2002
Calliess, Christian/Ruffert, Matthias
, Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 3. Aufl., München 2007
Ehlers, Dirk
, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 3. Aufl., Berlin 2009
Frenz, Walter
, Handbuch Europarecht, Bd. 4, Europäische Grundrechte, Berlin und Heidelberg 2009
Grote, Rainer/Marauhn, Thilo
, EMRK/GG, Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Tübingen 2006
Heselhaus, F. Sebastian/Nowak, Carsten
, Handbuch der Europäischen Grundrechte, München 2006
Jarrass
, EU-Grundrechte, München 2005
ders.
, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Kommentar, München 2010
Merten, Detlef/Papier, Hans-Jürgen
, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bde.IV 1 und 2, Heidelberg 2009 und 2010
Meyer, Jürgen
, Kommentar zur Europäischen Grundrechtecharta, 3. Aufl., Baden-Baden 2010
Rengeling, Hans-Werner/Szczekalla, Peter
, Grundrechte in der Europäischen Union: Charta der Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze, Köln 2004
Schwarze, Jürgen
, EU-Kommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2009
Streinz, Rudolf
, EUV/EGV, Kommentar, München 2003
Tettinger, Peter J./Stern, Klaus
, Europäische Grundrechtecharta, Kölner Gemeinschafts-Kommentar, München 2006
Vedder, Christoph/Heintschel von Heinegg, Wolff
, Europäischer Verfassungsvertrag, Baden-Baden 2007

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Ernst Merz
Präsident des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz

"Das Sozialrecht auf dem Weg zum Lissabon-Vertrag"

1. Die legislativen Kompetenzen der EU im Sozialrecht, insbesondere in zentralen Bereichen des materiellen Sozialrechts, sind auch nach dem Vertrag von Lissabon gering ausgeprägt.
Die praktische Bedeutung des EU-Rechts für die Sozialgerichtsbarkeit ist oft nur schwer zu erkennen.

Die in den Gründungsverträgen angelegte Asymmetrie zwischen Markt- und sozialer Integration besteht fort. Grundprinzip des europäischen Primärrechts ist auch nach dem Lissabon-Vertrag ganz überwiegend die Koordinierung, nicht jedoch die Har­monisierung des nationalen Sozialrechts der Mitgliedstaaten. Die Kleinschrittig­keit des Kompetenz­zuwachses im sozialrechtlichen Bereich lässt sich ausgehend von den Römischen Verträgen bis zur geltenden Fassung der Verträge deutlich be­legen. In Deutschland ergibt sich bei der Gesetzgebung des Bundes aufgrund dieser Tradi­tion beim Ressort Arbeit und Soziales für die Legislaturperiode 2002 bis 2005 ein Anteil von Gesetzen mit „europäischem Impuls“ von lediglich 15,6 Prozent und der Anteil erreichte in der Zeit seit 1983 nie auch nur 25 Prozent. Eine wesentliche Aus­weitung ist hier nicht zu erwarten. Bei einer Praxisbefragung der rheinland-pfäl­zischen Sozialrichterinnen und -richter lag die Wahrnehmung von Fällen mit europa­rechtlichem Bezug gemessen an der Gesamtzahl der bearbeiteten Verfahren sogar nicht einmal im Promillebereich.

2. Treibende Kräfte der Europäisierung des Sozialrechts sind die Rechtsprechung des EuGH und die seit mehr als 20 Jahren eingesetzte Methode der offenen Koordi­nierung.

Der EuGH hat seit den ersten Verträgen immer wieder den Anwendungsbereich der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben weit ausgelegt, teilweise auch zur Überraschung und dem Missfallen der Mitgliedstaaten. Dabei hat er sich häufig auf das Primärrecht gestützt, gelegentlich auch auf (angebliche) gemeinsame Verfassungstraditionen, was eine Reaktion des Gesetzgebers erschwert hat.

In den vergangenen 20 Jahren hat die Methode der offenen Koordinierung (MOK) zunehmend an Bedeutung gewonnen, mit der nun in zahlreichen Bereichen, in denen keine Kompetenz der EU zur Harmonisierung des Sozialrechts besteht, eine Annäh­rung oder Konvergenz der unterschiedlichen Sozialsysteme hin zu den erfolg­reichen Modellen erreicht werden konnte.

Da eine erhebliche Kompetenzerweiterung für den Gesetzgeber im Bereich des Sozialrechts auf EU-Ebene nicht in Sicht ist, wird sich keine wesentliche Änderung hinsichtlich der für die Integration des europäischen Sozialrechts maßgeblichen Faktoren ergeben.

3. Durch die fehlende Bereitschaft der Bürgschaften leistenden Mitgliedstaaten zur dauerhaften Stützung von Fehlplanungen wird auch im Bereich der sozialen Sicher­heit auf die betroffene Staaten erheblicher Druck zur Annährung ihrer Systeme an europäische Durchschnittstandards erfolgen. Die EU wird sich in absehbarer Zukunft nicht zu einer dauerhaften Einstands- und Transferunion entwickeln.

Nicht nur rechtliche Vorgaben oder Instrumente des "soft law" ‑ wie die MOK ‑ beein­flussen die Annährung des Sozialrechts in Europa. Dies geschieht auch durch 'fach­fremde' Faktoren wie den aus einem gemeinsamen Währungsraum resultierenden Druck auf die nationalen sozialen Sicherungssysteme. Die Sozialquote, also die Ausgaben eines Staates für Sozialschutz als Anteil am Bruttoinlandsprodukt, betrug 2007 in den Ländern der Euro-Zone nach den zuletzt verfügbaren Zahlen von Eurostat durchschnittlich 27 Prozent. Eine als Bedingung für einen funktionierenden Währungsraum genannte Angleichung der Wettbewerbsfähigkeit ist daher ohne Reformen auch der sozialen Sicherungssysteme kaum zu bewerkstelligen. Die bür­genden Mitgliedstaaten werden Leistungen nur erbringen, wenn entsprechende Kon­solidierungsanstrengungen erfolgen.

4. In der EU sind unterschiedliche Systeme der sozialen Sicherheit durchaus sinn­voll, wenn sie mit einem leistungsfähigen System der Koordinierung und einem effektiven Austausch über die jeweiligen Stärken und Schwächen bei gleichzeitiger Festlegung von sozialpolitischen Zielvorgaben einhergehen. Beides ist in der EU der Fall.

Die nach wie vor gering ausgeprägte Kompetenz der EU zur Harmonisierung der sozialen Sicherungssysteme muss kein Nachteil sein. Vielmehr zeigt gerade das Beispiel des demographischen Wandels, der eine der größten Herausforderungen für diese Systeme in den kommenden Jahrzehnten sein dürfte, dass durchaus regi­onale Unterschiede bestehen, die berücksichtigt werden sollten. Die Bevölkerungs­entwick­lung der Mitgliedstaaten wird allen Prognosen zufolge unterschiedlich ver­laufen, was Auswirkungen auf den Reformdruck z.B. in Renten-, Kranken- und Pfle­geversiche­rung haben wird. Die regionale Anpassung an die jeweiligen Gegeben­heiten ist dabei gerade ein Vorteil der gegenwärtigen Strukturunterschiede. Soweit durch den Aus­tausch über erfolgreiche Modelle und das Setzen gemeinsamer sozi­alpolitischer Ziele, wie etwa im Rahmen der MOK, eine Möglichkeit zur Übernahme und dadurch eine Verbesserung des eigenen Ansatzes gewährleistet ist, bedarf es in der Regel keiner zentralen Steuerung. Die erforderliche Koordinierung der unter­schiedlichen sozialen Sicherungssysteme wird durch die neue, aber auf langjährig bewährten Grundsätzen aufbauende VO (EG) EG 883/2004 und die zugehörige Durchführungs­verordnung gewährleistet.

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Helmut Weber
Referatsleiter für die Koordinierung der Sozialrechtssysteme
Bundesministerium für Arbeit und Soziales
 

"Welche Veränderungen bringen VO 883/2004 und VO 987/2009?"

Die europäischen Verordnungen über die Koordinierung der System der sozialen Sicherheit verfolgen das Ziel, Wanderarbeitnehmer vor dem Verlust erworbener Ansprüche auf Leistungen der Sozialen Sicherheit zu schützen. Diese Verord­nungen flankieren das Recht auf Freizügigkeit; sie gehören zu den Grundpfeilern der europäischen Sozialpolitik.

Nach über zehnjähriger Diskussion im Rat konnten neue Regelungen verabschiedet werden, welche die bisherigen, aus dem Jahre 1971/72 stammenden Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 vereinfachen und modernisieren. Eine Verein­fachung wurde insbesondere durch den Wegfall zahlreicher Sonderregelungen und einer sprachlich besseren Neuformulierung erreicht; eine Modernisierung wurde insbesondere durch die Berücksichtigung zahlreicher EuGH-Entscheidungen im Text und durch die Einführung des elektronischen Datenaustauschs verwirklicht.

Die neue Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und die hierzu verabschiedete Durch­führungsverordnung (EG) Nr. 987/2009 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sind innerhalb der Europäischen Union seit dem 1. Mai 2010 in Kraft. Sie beruhen zwar auf denselben Grundsätzen wie die bisherigen Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 enthalten aber eine Vielzahl von Verbesserungen in Detailfragen. Insbesondere wurden die Rechte der Grenzgänger (z.B. bei Krankheit und Arbeitslosigkeit) gestärkt und den übrigen Versicherten verbesserte Möglich­keiten zur Durchsetzung ihrer Ansprüche eingeräumt.

Die neuen Verordnungen gelten im Prinzip nur für Unionsbürger innerhalb der Euro­päischen Union.  Der EPSCO-Rat hat aber am 7. Juni 2010 eine Ausdehnung des persönlichen Anwendungsbereichs dieser Verordnungen auf drittstaatangehörige Ausländer beschlossen (sog. Drittstaaterverordnung); die Zustimmung des EP in zweiter Lesung ist inzwischen erfolgt.

Außerdem sind europäische Regelungen zur Erstreckung der neuen Verordnungen auf die EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen sowie auf die Schweiz in Vorbereitung.

Die größte praktische Herausforderung bei der Durchführung der neuen Verord­nungen ergibt sich aus dem jetzt zwingend vorgeschriebenen elektronischen Datenaustausch. Weitere Fragen betreffen die teilweise geänderten Regelungen zum anwendbaren Recht.

Im Folgenden sind einige wichtige Änderungen aufgelistet:

1.      Ausweitung des Anwendungsbereichs der Koordinierung auf Nichterwerbstätige
Die bisherige VO 1408/71 galt im Prinzip nur für Arbeitnehmer, Selbständige und Studenten sowie ihre Familienangehörigen. Die neue VO 883/2004 gilt generell für alle Versicherten.

2.      Wegfall der Sonderregelung für Transportunternehmen
Beschäftigte im internationalen Schienen-, Straßen-, Luft- oder Binnenschiff­fahrtsverkehr unterlagen bisher in der Regel den Rechtsvorschriften desjenigen Staates, in dem das Unternehmen oder die sie beschäftigende Zweigstelle ihren Sitz hat. Diese Regelung hat vielfach zu einer willkürlichen Verlagerung des Unternehmenssitzes in das „billigste“ Ausland geführt. Deshalb ist diese Sonder­regelung in der neuen VO 883/2004 nicht mehr enthalten. Allerdings hat diese Rechtsänderung bei den Betroffenen zu erheblichen Anwendungsschwierigkeiten geführt so dass insoweit „Nachbesserungen“ in Diskussion sind.

3.      Generelle Ausdehnung des (erlaubten) Entsendezeitraums auf 24 Monate
Arbeitnehmer unterliegen bei vorübergehender Ausübung ihrer Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat weiterhin dem Sozialversicherungsrecht des Entsende­staates. Diese Möglichkeit der Entsendung wurde von 12 auf 24 Monate verlän­gert.

4.      Verbesserte Regelungen bei Inanspruchnahme von medizinischer Sachleistungs­aushilfe für (ehemalige) Grenzgänger und ihre Familienangehörigen
Aktive Grenzgänger und ihre Familienangehörigen können bei Krankheit medizi­nische Leistungen sowohl im Wohnstaat als auch im Beschäftigungsstaat in An­spruch nehmen. Diese Möglichkeit fiel bisher weg, wenn ein Grenzgänger in Rente ging. Künftig behält er diesen Anspruch unter bestimmten Voraussetzun­gen bei, d.h. er kann weiterhin auch seinen Vertrauensarzt im (ehemaligen) Be­schäftigungsstaat aufsuchen.

5.      Verbesserte Regelungen für arbeitslose Grenzgänger
Wird ein Grenzgänger arbeitslos, erhält er das Arbeitslosengeld nicht nach dem Recht des Beschäftigungsstaates (wo er versichert war!), sondern nach dem Recht des Wohnstaates. Vielfach sehen arbeitslose Grenzgänger für sich aber bessere Beschäftigungschancen im Beschäftigungsstaat als im Wohnstaat. Des­halb können diese sich künftig zusätzlich auch bei der Arbeitsverwaltung des ehemaligen Beschäftigungsstaates registrieren lassen und von den dortigen Vermittlungsmöglichkeiten Gebrauch machen. Ihr Arbeitslosengeld erhalten sie aber weiterhin allein nach dem Recht des Wohnstaates.

6.      Möglichkeit der Einbeziehung ausländischer Renten in die Beitragsbemessung zur Krankenversicherung der Rentner
Sogenannte Doppelrentner, denen ein Rentenanspruch sowohl aus dem Wohn­staat als auch aufgrund einer früheren Beschäftigung dort aus einem anderen Mitgliedstaat zusteht, zahlten bisher ihren Krankenversicherungsbeitrag zur Kran­kenversicherung der Rentner allein auf der Grundlage der Wohnstaatsrente. Doppelrentner mit Wohnsitz in Deutschland könnten künftig auch von ihrer aus­ländischen Rente einen (hälftigen) Beitrag zu ihrer Krankenversicherung zahlen. Die Möglichkeit hierzu wurde jedenfalls durch die neue Verordnung geschaffen.

7.      Volle Einbeziehung auch der nur geringfügig Beschäftigten und der nicht renten­versicherungspflichtig Selbständigen in die Koordinierung der Familienleistungen
Aufgrund einer - spezifisch deutschen - Ausnahmeregelung stand bisher Per­sonen, deren Familie im Ausland wohnte und die in Deutschland keine renten- oder arbeitslosen­versicherungspflichtige Tätigkeit ausgeübt haben, kein deutscher Kindergeldanspruch zu. Künftig gilt das Beschäftigungslandprinzip uneinge­schränkt, d.h. ein vorrangig deutscher Kindergeldanspruch steht den in Deutsch­land erwerbstätigen Personen auch dann zu, wenn sie nicht aufgrund dieser Er­werbstätigkeit in der deutschen Arbeitslosenversicherung oder gesetzlichen Rentenversicherung pflichtversichert sind. 

Außerdem wurde mit der VO 987/2009 die verwaltungsmäßige Durchführung der Verordnung vereinfacht und anwenderfreundlicher ausgestaltet durch: 

1.   Festlegung des Prinzips des elektronischen Datenaustauschs zwischen den Trägern
Dadurch wird das grenzüberschreitende Verwaltungsverfahren beschleunigt und Möglichkeit der Betroffenen zur effektiven Durchsetzung ihrer Rechte aufgrund der Verordnung gestärkt.

2.   Unmittelbare Vollstreckbarkeit inländischer Beitrags- und Rückforderungs­bescheide auch im Ausland

Beitrags- und Rückforderungsbescheide (bei Überzahlungen) waren bisher im Ausland nur dann unmittelbar vollstreckbar, wenn dies bilateral vereinbart worden ist. Künftig gilt die unmittelbare Vollstreckbarkeit generell.

3.   Stärkung des Prinzips der vorläufigen Leistungspflicht bei Kompetenzstreitig­keiten zwischen den Trägern
Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Trägern sollen nicht mehr zu Lasten der Versicherten ausgetragen werden können. Deshalb besteht künftig bei Kom­pe­tenzstreitigkeiten bis zu deren Klärung ein vorläufiger Anspruch nach den Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaates bzw. (insbesondere bei Mehrfach­beschäftigung in verschiedenen Staaten) nach den Rechtsvorschriften des Wohnstaates.

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Dr. Elisabeth Neifer-Porsch
Abteilungsleiterin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales
 

"Aktuelle Stunde – Neue Entwicklungen im Sozialrecht"

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat dem Gesetzgeber im Bereich der Grundsiche­rung für Arbeitsuchende mit den Urteilen vom 20. Dezember 2007 und vom 9. Februar 2010 weitreichende Handlungsaufträge erteilt und für die Weiter­entwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie eine Neubemessung der Regelbedarfe jeweils eine Frist bis zum 31. Dezember 2010 ge­setzt. Der Koalitionsvertrag der Regierungsparteien sieht eine Neuordnung der Auf­gabenwahrnehmung und Finanzierung der Leistungen für Langzeitarbeitslose im Sinne der Menschen vor. Darüber hinaus wurden Änderungen bei den Regelungen zum Hinzuverdienst sowie eine transparente Gestaltung der Leistungen für Unter­kunft und Heizung vereinbart.

Die SGB II-Organisationsreform ist im Sommer 2010 beschlossen worden und wird derzeit umgesetzt. Das BMAS hat einen Gesetzentwurf zur Neubemessung der Regelbedarfe und zur Änderung des SGB II und SGB XII ausgearbeitet, der am 20. Oktober 2010 vom Kabi­nett beschlossen wurde. Der Gesetzentwurf setzt das Urteil des BVerfG vom 9. Februar 2010 um und sieht weitreichende Reformen des Leis­tungsrechts im SGB II und SGB XII vor.

Die aktuellen Reformen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik und der Grundsicherung für Arbeitsuchende haben folgende Grundlagen und Ziele:

1.         Organisationsreform der Grundsicherung für Arbeitsuchende

·        Leistungserbringung aus einer Hand verfassungsrechtlich abgesichert

·        Gemeinsame Einrichtungen und Optionskommunen als Regel-Ausnahme-Ver­hältnis

·        Klare Aufsichtsstrukturen, die den jeweiligen Verantwortlichkeiten folgen

·        Neues bundesweites modernes Steuerungssystem

·         Umsetzung im Dialog mit den Ländern, der BA und den kommunalen Spitzen­verbänden

2.         Reform des SGB II-Leistungsrechts

a)         Neubestimmung der Regelbedarfe unter Einhaltung der Vorgaben des       BVerfG

·        Keine Vorgabe einer bestimmten Höhe des Existenzminimums durch das Grund­gesetz, aber transparente und saubere Ableitung der Regelbedarfe

·        Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) als verfassungsrechtlich zulässige Grundlage zur realitätsnahen Bestimmung des Existenzminimums

·        Eigenständige Regelbedarfsermittlung für Kinder und Jugendliche: Kinder sind keine „kleinen Erwachsenen“

·        Fortschreibungsmechanismus auf der Basis der regelsatzrelevanten Preis- und der Nettolohnentwicklung (Mischindex)

b)        Stärkung der Chancen von Kindern durch Bildungs- und Teilhabeleistungen

·        Neue verfassungsrechtliche Aufgabe für den Bund: Gewährleistung der Bil­dungs­chancen für hilfebedürftige Kinder ist umgesetzt durch Gewährung von zweckgebun­denen Leistungen für Bildung und Teilhabe (Schulausflüge, per­sönliche Schulaus­stattung, Lernförderung, Schulmittagessen, soziale Teil­habe)

·        Erbringung von Bildungs- und Teilhabeleistungen für Kinder und Jugendliche in Form von Gutscheinen oder Direktzahlungen mit pauschaler Abrech­nungsmöglichkeit

·        Einbeziehung der Kommunen in den Prozess der Umsetzung der Leistungs­erbrin­gung

c)         Neuregelung der Leistungen für Unterkunft und Heizung (Satzungs­lösung)

·        Transparente und rechtssichere Ausgestaltung der Regelungen zu den Leistun­gen für Unterkunft und Heizung im SGB II und SGB XII

·        Schaffung von Rahmenbedingungen im SGB II und SGB XII für den Erlass kommuna­ler Satzungen, um die Besonderheiten des örtlichen Wohnungs­marktes zu berücksichtigen

·        Verringerung von Rechtsstreiten durch Satzungsprüfung vor den Landessozial­gerich­ten

d)        Weiterentwicklung der Freibetragsregelung für Erwerbstätige im SGB II

e)         Praxisgerechte und vereinfachte Gestaltung der Sanktionsregelung im SGB II

Neben der Neuordnung der Grundsicherung für Arbeitsuchende steht die Weiter­entwick­lung des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums auf der Agenda die­ser Legislatur­periode

  1. Beschäftigungschancengesetz als Brücke zur Sicherung der Beschäftigung in der Krise
  2. Weiterentwicklung des Rechts der Arbeitnehmerüberlassung zur Verhinderung von Missbrauch und Vorbereitung auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit ab 1. Mai 2011
  3. Ausblick: Instrumentenreform in 2011 mit dem Ziel, die Entscheidungskompetenz der Agenturen vor Ort zu stärken und die einzelnen Instrumente flexibel und im Hinblick auf unterschiedliche individuelle Bedarfslagen maßgeschneidert einzusetzen.

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Prof. Dr. Eva Kocher
Europa-Universität Viadrina, Frankfurt (Oder)
 

"Diskriminierungsschutz durch das AGG vor den Arbeits- und Sozialgerichten" 

1.        Rechtsgrundlage des unionsrechtlichen Schutzes vor Diskriminierung in Erwerbs­arbeit und sozialer Sicherung sind (jenseits des Verbots der Diskriminie­rung wegen der Staatsangehörigkeit) insbesondere die Richtlinien 2000/43/EG (Antirassismus-Richt­linie), 2000/78/EG (Gleichbehandlungs-Rahmenrichtlinie) sowie 2006/54/EG (Gender-Richtlinie). Sie regeln differenzierte Anwendungs­bereiche für die Diskriminierungs­merk­male Geschlecht, „Rasse“ oder ethnische Herkunft, Behinderung, Alter, Religion oder Welt­anschauung sowie sexuelle Aus­richtung.

Diese Richtlinien werden im deutschen Recht durch das Allgemeine Gleich­behand­lungs­gesetz (AGG) umgesetzt, das jedoch den frag­men­tarischen Charakter des unions­recht­lichen Diskriminie­rungs­schutzes in einem horizon­talen Ansatz zu inte­grieren sucht und einen einheitlichen Anwendungsbereich für alle Diskriminierungs­merk­male vorsieht. Das AGG dient darüber hinaus auch der Ver­wirk­lichung von Pflichten aus Art. 3 GG.

Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 AGG gelten für Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch § 33c SGB I sowie § 19a SGB IV. Diese schränken den Geltungsbereich des Dis­kriminie­rungs­schutzes gegenüber dem AGG zum Teil wieder ein und be­schrän­ken sich im Übrigen auf die Festlegung von Anwendungsbereichen.

2.        Dieses Regelungsgeflecht macht es erforderlich, bei Zweifelsfragen in der Aus­legung den Blick zwischen den sozial­rechtlichen Normen, dem AGG, dem euro­pä­ischen Recht und dem GG hin- und her­wandern zu lassen. Die Anforderungen des europäischen Rechts können häufig nur erfüllt werden, indem die Normen als sich gegenseitig ergänzend inter­pretiert werden. Das Gleiche gilt für die Aus­legung weiterer spezial­gesetz­licher Rege­lungen, wie z.B. § 17 Abs. 1 Nr. 4 SGB I, § 36 SGB III oder §§ 81 ff SGB IX.

Das AGG enthält insofern die auch für die spezialgesetzlichen Regeln maßgeb­lichen und europa­rechtskonform zu interpretierenden Diskriminie­rungsbegriffe und Recht­ferti­gungs­gründe.

3.      In Hinblick auf die Vereinbarkeit mit europäischem Recht ist insbesondere zu klären, wie der Schutz vor Diskriminierung wegen der Behinderung angesichts der Beschränkung der §§ 81 ff SGB IX auf den Schwerbehindertenschutz zu ge­währleisten wäre. Gleichfalls sind mögliche Konflikte zwischen § 36 Abs. 2 SGB III und § 7 AGG aufzulösen.

Streitfragen des Diskriminierungsschutzes lassen sich exemplarisch an der Zu­lässig­keit von Altersgrenzen diskutieren. Die rechtliche Ord­nung der Erwerbs­tätig­keit und sozialen Sicherung ist in Deutschland wie in den meisten anderen Mitgliedstaaten anhand typi­scher Erwerbs­lebensläufe strukturiert und knüpft ver­schiedent­lich auch explizit am Alter an. Das Unionsrecht tritt dabei in eine ge­wisse Kon­kur­renz zum Verfas­sungs­recht, denn es wirft hier wie anderswo Rechts­fragen neu auf, die im deut­schen Recht verfas­sungs­recht­lich bereits geklärt schienen.

Die Zulässigkeit von Anknüp­fungen an das Alter hängt letztlich von ihrer mög­lichen Recht­ferti­gung ab. Insofern kann jedenfalls die pauschale Annahme ab­nehmender Leistungs­fähigkeit mit dem Alter als solche alleine nicht mehr aus­reichen; das Erwerbsleben ist über das Renten­alter hinaus vorzustellen. Von grundsätzlicher Bedeutung ist es aber, dass der EuGH im Januar 2010 in seiner Entscheidung zur (früheren) Höchstaltersgrenze von 68 Jahren für Vertrags­ärzte/-ärztinnen (Rechtssache „Petersen“) als Rechtfertigungsgründe nicht nur den Schutz der Gesundheit oder die Gewährleistung der Leistungsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme akzeptierte, sondern es auch als zulässige Maß­nahme der Beschäftigungspolitik ansah, Altersgrenzen (auf einer verlässlichen Tatsachenbasis) zu einer gezielten Verteilung von Berufs­chancen zu nutzen.

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