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Bundessozialgericht

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Kassel, den 25. Oktober 2011

Medieninformation Nr. 26/11

zur 43. Richterwoche des Bundessozialgerichts

 


Anlässlich der Eröffnung der 43. Richterwoche konnte der Präsident des Bundessozialgerichts

Peter   M a s u c h

zahlreiche Gäste begrüßen, unter ihnen den Parlamentarischen Staatssekretär bei der Bundesministerin für Arbeit und Soziales Dr. Ralf   B r a u k s i e p e,   den Hessischen Minister der Justiz, für Integration und Europa   Jörg-Uwe   H a h n   und den Oberbürgermeister der Stadt Kassel Bertram   H i l g e n.

Den Eröffnungsvortrag hielt   Daniel   B a h r , Bundesminister für Gesundheit.

Die Richterwoche steht unter dem Thema

"100 Jahre Reichsversicherungsordnung".

 

Sie wird sich mit der Erörterung aktueller Fragestellungen vor dem Hintergrund der bewährten Grund­sätze der Sozialversicherung befassen.

Die Referenten der diesjährigen Richterwoche sind: Prof. Dr. Karl-Jürgen Bieback, Universität Hamburg: "Solidarität und Sozialversicherung"; Prof. Dr. Stephan Lessenich, Friedrich-Schiller-Uni­versität Jena: "Sozialpolitik zwischen Gemeinschaft und Gesellschaft – Zum Wandel sozialer Siche­rungsprinzipien im entgrenzten Wohlfahrtskapitalismus"; Dr. Volker Hansen, Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände: "Paritätische Finanzierung der Sozialversicherung"; Prof. Dr. Rainer Schlegel, Bundesministerium für Arbeit und Soziales: "Paritätische Finanzierung der Sozialversiche­rung? – Grund und Grenzen"; Prof. Dr. Richard Giesen, Ludwig-Maximilians-Universität München: "Atypische Beschäftigungsverhältnisse und versicherter Personenkreis"; zu "Anfrageverfahren nach § 7a SGB IV: Entstehung und Auslegung einer Norm sowie Fragen nach der praktischen Anwendung durch Verwaltung und Gerichte" wird Rüdiger Mey, Deutsche Rentenversicherung Bund, ein State­ment abgeben; Prof. Dr. Peter Axer, Universität Heidelberg: "Normengeflecht und Wissensrezeption in der gesetzlichen Krankenversicherung"; die Diskussionsleitung der aktuellen Stunde "Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente" übernimmt Nicola Behrend, Richterin am Bundessozialgericht, Statements: Martina Rauch, Bundesagentur für Arbeit, Wolfgang Eicher, Vorsitzender Richter am Bundessozialgericht, Sabine Knickrehm, Richterin am Bundessozialgericht.

Präsident Masuch führte aus, dass vor 100 Jahren die Reichsversicherungsordnung als letztes großes Gesetzeswerk des Deutschen Kaiserreichs verabschiedet wurde. Es vereinte die soziale Kranken‑, Renten‑ und Unfallversicherung unter einem gemeinsamen Dach, nun wachte das Reichsversicherungsamt ‑ wie heute das Bundessozialgericht ‑ als Revisionsinstanz über die Wahrung des Rechts in den drei Säulen der sozialen Sicherung. Auf der Grundlage der Reichsversicherungsordnung wurde der Sozialstaat nach dem Zweiten Weltkrieg wieder aufgebaut. Die Reichsversicherungsordnung ent­wickelte sich so zum "sozialrechtlichen Grundgesetz" für die Mehrheit der Bevölkerung. Ihre Grund­gedanken leben heute weithin ‑ zeitlos, aber moderner gewandet ‑ im Sozialgesetzbuch fort. Damit sich die sozialstaatliche Idee auch weiterhin behauptet, ist sie sowohl mit Blick auf die zukünftigen Herausforderungen auszugestalten, als auch ihre Akzeptanz als Teil der Rechtsordnung zu gewähr­leisten: durch eine den Sinn und Zweck der sozialen Versicherung achtende Gesetzesauslegung. Auch das rechtliche Räderwerk hinter der glänzenden Fassade des Sozialstaats bedarf steter Erneue­rungsmaßnahmen. Das gilt nicht nur für die heute hundertjährige Reichsversicherungsordnung, son­dern auch für ihren legitimen Spross, das Sozialgesetzbuch. Beispielhaft dafür steht in diesem Jahr die Reform der Instrumente für die Arbeitsmarktpolitik, die wir im Rahmen der aktuellen Stunde der Richterwoche vorstellen.

 Thesen der Referenten zur Richterwoche

Prof. Dr. Klaus-Jürgen Bieback
Prof. Dr. Stephan Lessenich

Dr. Volker Hansen

Prof. Dr. Rainer Schlegel
Prof. Dr. Richard Giesen
Sabine Knickrehm
Martina Rauch / UIrich Eberle
Wolfgang Eicher


 

Prof. Dr. Klaus-Jürgen Bieback
Universität Hamburg

 "Solidarität und Sozialversicherung"

I.          Einleitung: Konzepte der Solidarität

„Solidarität“ ist identisch mit der „fraternité“ in der Trias von liberté-egalité-fraternité der französischen Revolution. Solidarität meint alltags- wie fachsprach­lich das „Für-einander-Einstehen“ und zwar (1) das gegenseitige Einander-Hel­fen, d.h. die „Solidarität untereinander“ und (2) das einseitige Helfen gegenüber jenen, die sich nicht selbst helfen können.

Angesichts der Auflösung traditionaler Bindungen setzt „Solidarität“ nicht mehr auf gemeinsame Werthaltungen oder gleiche Interessen. Solidarität beruht nicht nur auf Freiwilligkeit, sondern auch auf Rechtszwang, wie schon das Familien­recht für den kleinen Solidarverband Familie zeigt. Erst recht gilt dies für die gro­ßen Solidarverbände, wie die Sozialversicherung.

Das Solidarprinzip ist eine Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips. Geprägt wird es neuerdings durch die Europäische Grundrechtecharta, die unter der Über­schrift „Solidarität“ das ganze Programm der international anerkannten sozialen Grundrechte enthält.
 

II.         Zusammenhang von Solidarität und Sozialversicherung
Sozialversicherung ist einmal schon als Versicherung Ausprägung der „Solidari­tät“ des „gegenseitigen Einander Helfens“. Die Sozialversicherung war und ist als Versicherung insbesondere durch den Versicherungszwang Regulierung von Versicherungsmärkten zur Stärkung der solidarischen Funktion von Versiche­rung.

Die besondere Solidarität in der Sozialversicherung besteht (a) in dem sozialen Risikoausgleich, wonach Mitgliedschaft und Beitragszahlung nicht von der Höhe des Risikos abhängen. Zum anderen (b) ist es der soziale Ausgleich unterschied­licher Fähigkeit zur Vorsorge, und damit Einkommensumverteilung. Er erfolgt auf viererlei Art: (1) Die Beiträge steigen proportional zum Einkommen, während Leistungen unabhängig vom beitragspflichtigen Einkommen gewährt werden. (2) Ohne Sonderbeiträge werden Leistungen für Angehörige mitversichert. (3) Feh­lende Beiträge, die auf dem Eintritt anderer Risiken beruhen, werden ausgegli­chen (Zeiten der Pflege und Kindererziehung). Auch der EuGH versteht unter „Sozialausgleich“ den sozialen Risikoausgleich und die Einkommensumvertei­lung.

Über den Sozialausgleich wird die Versicherung klassischer Risiken (Alter, Krankheit etc.) mit der Vorsorge für spezielle Bedarfssituationen verbunden. Die be­sonderen Belastungen gegen die Sozialausgleich absichert, sind nicht „versi­che­rungsfremd“. So hatte Deutschland einmal – wie traditionell Frankreich – das Kindergeld als Sozialversicherung organisiert. Der Sozialausgleich ist also auch Eigen-Vorsorge, Versicherung. Ausnahme: Die Übernahme von Belastungen bei Nichtbeitragszahlern.

III.        Die Verwendung des Solidaritätsprinzips im Sozialversicherungsrecht

Solidarität wird in einigen Vorschriften des SGB direkt als Leitprinzip genannt. Nach Ansicht des EuGH sind Versicherungen, öffentlich-rechtliche wie privat­rechtliche, von der Geltung des EG-Wirtschaftsrecht ausgenommen, wenn sie nicht erwerbswirtschaftlich, sondern durch „Solidarität“ geprägt sind. Darunter versteht der EuGH die beiden Formen des Sozialausgleichs.

Gegenprinzip zur Solidarität ist die Eigenverantwortung der Versicherten. Ein er­heblicher Teil der Regelungen der Kranken- und Arbeitslosenversicherung ver­sucht, Solidarprinzip und Eigenverantwortung optimal zu verbinden. Problema­tisch wird dies dadurch, dass ein Teil der Instrumente der Eigenverantwortung, wie die Selbstbeteiligung im SGB V, vor allem Bezieher niedriger Einkommen treffen. Die Härtefallregelung, die das „solidarisch“ kompensieren soll, ist unge­mein kompliziert und wenig effektiv.

Als Strukturprinzip des Sozialversicherungsrechts kann das Solidaritätsprinzip zum Verständnis des zu entscheidenden Problems und der systematischen Aus­legung der Norm sowie der zusätzlichen Absicherung des Ergebnisses dienen. Das lässt sich an Beispielen aus der Rechtsprechung des BSG zeigen.

IV.       Sozialausgleich in der Privatversicherung – Verliert die Sozialversiche­rung ihre Besonderheit?

Der Gesetzgeber hat auch in der Privatversicherung einen Sozialausgleich etab­liert, so in der privaten Pflegeversicherung mit Abschlusszwang, Verbot, bei der Beitragsgestaltung das persönliche Risiko (Geschlecht, Vorerkrankungen) zu be­rücksichtigen, so dass nur noch nach dem Alter differenziert werden darf, kos­tenlose Mitversicherung der Kinder und ein Risikostrukturausgleich zwischen den Unternehmen; weitgehend auch bei der substitutiven Vollkrankenversicherung und dem Basistarif. Das BVerfG hat diese Regulierungen im Interesse eines So­zialausgleichs für verfassungsgemäß angesehen. Es steht im Ermessen des Ge­setzgebers, zwischen einer stark regulierten Privatversicherung oder einer Sozi­alversicherung zu wählen – wobei die Erfahrungen zeigen, dass die Sozialver­sicherung den Sozialausgleich besser realisieren kann.

V.        Grenzen und Erweiterung des Sozialausgleichs

1. Der Sozialausgleich ist nicht sozialversicherungs-fremd. Oft gibt es sachlich gute Gründe, im Interesse des Gemeinwohls die Sozialversicherung mit Leistun­gen an Personen zu beauftragen, die selbst keine Beiträge gezahlt haben und für die keine Beiträge gezahlt wurden und auch nicht bezahlt werden.

2. Entgegen Stimmen in der Literatur ist der Einbezug hoher Einkommen in den sozialen Ausgleich der GKV nicht unverhältnismäßig. Denn der Sozialausgleich kann auch ihnen zugutekommen und es fehlt an hinreichend objektiven Kriterien, zu bestimmen ab wann eine Person dauerhaft so viel Einkommen/Vermögen hat, dass sie immer für sich selbst sorgen kann.

3. Jede Steuerfinanzierung des Sozialausgleichs in der Sozialversicherung ist unter Aspekten des Art. 3 Abs. 1 GG problematisch, da die Steuerzahler, also auch Nicht-Mitglieder der Sozialversicherung, Leistungen (mit-) finanzieren sollen, die nur Mitgliedern der Sozialversicherung, nicht aber gleichermaßen „Bedürfti­gen“ außerhalb der Sozialversicherung zugutekommen. Jede Steuerfinanzierung des Sozialausgleichs drängt zu einer Ausweitung der Sozialversicherung.

4. Früher mag die Versicherungspflichtgrenze zur GKV noch damit gerechtfertigt worden sein, dass der Gesetzgeber bei einkommensstarken Personen die Vor­sorgefreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht antasten und ihnen die Wahl lassen wollte, ob und wie sie sich versichern. Nach Einführung der allgemeinen Ver­sicherungspflicht gegen Krankheit 2007/9 entfällt diese Legitimation. Es ist in Be­zug auf Art. 3 GG sachlich nicht mehr zu rechtfertigen, weshalb gerade hohe Ein­kommensbezieher über der Versicherungspflichtgrenze zur GKV (49500 €/Jahr) oft die Möglichkeit haben, zwischen PKV und GKV zu wählen und dadurch ihren Versicherungsschutz zu optimieren.

VI.       Fazit

Das Solidarprinzip in Form des gegenseitigen Helfens, des Sozialausgleichs, in der Sozialversicherung zieht seine Stärke aus der engen Verbindung der beiden allgemein anerkannten Gerechtigkeitsprinzipien: Der Leistungsgerechtigkeit, wo­nach jeder, der etwas erhalten soll, auch dazu beitragen muss, und der Bedarfs­gerechtigkeit, wonach jedem das zu gewähren ist, was er als Person notwendig braucht. Löst der Gesetzgeber diese enge Verbindung zu Gunsten/zu Lasten eines der beiden Prinzipien auf, schwächt er die Legitimation der Sozialversiche­rung.

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Prof. Dr. Stephan Lessenich

Friedrich-Schiller-Universität Jena

 "Sozialpolitik zwischen Gemeinschaft und Gesellschaft – Zum Wandel sozialer Sicherungsprinzipien im entgrenzten Wohlfahrtskapitalismus"


Sozialpolitik ist in der Vergangenheit stets eine gesellschaftliche Veranstaltung be­grenzter Solidarität gewesen: Der als Inbegriff sozialen Fortschritts geltende natio­nale Sozialstaat beruhte von Anbeginn auf der Vorstellung und auch der Praxis, das öffentliche Sicherungsversprechen in einem politisch geschlossenen Sozialraum zur Geltung kommen zu lassen. Im sogenannten „goldenen Zeitalter“ des Wohlfahrts­staats funktionierte dieses Arrangement nationaler Solidargemeinschaften relativ gut – jedenfalls für diejenigen, die das Privileg genossen, anerkannte und vollberechtigte Mitglieder des (sozial)politischen Gemeinwesens fortgeschrittener Industriegesell­schaften zu sein. Unter den Bedingungen der globalisierten Marktgesellschaft und einer beständig zunehmenden Heterogenität gesellschaftlicher Lebenslagen und Lebensweisen wird das überkommene Modell national begrenzter und industria­listisch normierter Solidaritätsräume offensichtlich fragwürdig. Die Zukunft der Sozi­alpolitik liegt im Prinzip eines vorsichtigen, inkrementellen Universalismus, der das Solidaritätsparadigma des industriegesellschaftlichen Zeitalters überwindet, ohne dessen institutionelles Erbe von heute auf morgen hinter sich lassen zu wollen.

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Dr. Volker Hansen
BDA – Abteilungsleiter "Soziale Sicherung"

 "Paritätische Finanzierung in der Sozialversicherung"
- Thesen -

Das geltende Beitragsbemessungssystem ist sehr ungerecht (Beispiel Kran­kenversicherung)

 In der Krankenversicherung wird bei der Beitragsbemessung Gleiches teilweise ex­trem ungleich behandelt:

Ein Doppelverdiener-Haushalt zahlt – bei wirtschaftlich gleicher Stärke bzw. gleichem Gesamteinkommen – einen doppelt so hohen Beitrag wie ein Einverdiener-Haushalt (Beispiel: Monatsbeitrag bei 2 x 3712,50 Bruttolohn = 1150,88 Euro – Monatsbeitrag bei 1 x 7425,00 Bruttolohn = 575,44 Euro – Differenz = 100 Prozent bzw. 575,44 Euro).

Ein Versicherter, der nur Arbeitseinkommen erhält, zahlt – bei gleichem Gesamtein­kommen – einen höheren Beitrag als ein Versicherter, der sowohl Arbeits- als auch Kapitaleinkommen bezieht (Beispiel: Monatsbeitrag bei 3712,50 Euro Bruttolohn = 575,44 Euro – Monatsbeitrag bei 2712,50 Euro Bruttolohn und 1000,00 Euro Zins­einkommen = 420,44 Euro – Differenz = 36,9 Prozent bzw. 155,00 Euro).

Hinzu kommt, dass die gesetzlichen Sachleistungen der Krankenkassen für alle Ver­sicherten bzw. Beitragszahler vom Beitrag unabhängig bzw. identisch sind (Aus­nahme vor allem Krankengeld – 4,3 Prozent der Gesamtsumme).

Lohnbezogene Beitragssätze in der Sozialversicherung sind ein doppeltes Beschäftigungshemmnis

Die Beitragssatzsumme in der Sozialversicherung ist in der Vergangenheit nahezu kontinuierlich und zugleich kräftig gestiegen: 1960 = 24,4 Prozent, 1980 = 32,4 Pro­zent, 1999 = 42,1 Prozent (bisheriger Höchststand), 2011 = 40,4 Prozent (plus 0,8 Prozentpunkte gegenüber 2010). Zusammensetzung 2011: 19,9 Prozent RV, 15,5 Prozent KV, 3,0 Prozent AV und rund 2,0 PV.

Jeder zusätzliche Prozentpunkt schlägt mit etwa 10 Mrd. Euro pro Jahr an zusätz­licher Abgabenlast für Versicherte und Arbeitgeber zu Buche. Deutschland ist bei den Personalzusatzkosten und bei den Arbeitskosten, beim Sozialbudget und bei der Abgabenlast weltweit auf den ersten Rängen.

Das Einnahmenniveau der Sozialversicherung würde auch bei konstantem Beitrags­satz kontinuierlich zunehmen – proportional zur Lohn- und Beschäftigungsentwick­lung. Umgekehrt bedeutet jede Beitragssatzerhöhung, dass die Sozialausgaben überproportional wachsen bzw. die Abgabenquote steigt.

Lohnbezogene Beitragssätze sind ein doppeltes Beschäftigungshemmnis und damit im Ergebnis beschäftigungsfeindlich: Sowohl Lohnerhöhungen als auch Beitrags­satzanhebungen führen – bis zu den Beitragsbemessungsgrenzen – automatisch zu steigenden Personalzusatz- und Arbeitskosten.

Die Unterscheidung von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteilen an den Sozialversicherungsbeiträgen ist irreführend

Auf jedem Arbeitsplatz müssen im Ergebnis die gesamten Arbeitsplatzkosten erwirt­schaftet werden – nicht nur der Bruttolohn, sondern unter anderem auch die „Arbeit­geberanteile“ an den Sozialversicherungsbeiträgen.

Entscheidend ist deshalb – hier: unter einem eingeengten Lohnblickwinkel – das sich aus Bruttolohn und Arbeitgeberbeiträgen zusammensetzende Arbeitnehmerentgelt. Eine Differenzierung nach Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteilen ist ökonomisch unpassend bzw. sogar irreführend.

Die Ausweisung von Arbeitgeberanteilen verschleiert für die Versicherten bzw. Arbeitnehmer die wahre Gesamt-Abgabenbelastung, die auf ihrem erwirtschafteten Einkommen lastet. Geteiltes Leid ist hier nicht halbes Leid.

Hinzu kommt, dass prozentuale Abgaben bzw. Beitragssätze weniger transparent sind als absolute Abgaben bzw. Eurobeträge. Die kassenindividuellen Zusatzbei­träge in der Krankenversicherung – und die Reaktionen darauf (Kassenflucht bzw. Kassenwechsel) – sind hier ein Paradebeispiel.

Die Lösung des Problems sind einkommensunabhängige Beiträge (Beispiel Krankenversicherung)

Die Krankheitskostenfinanzierung muss vom Arbeitsverhältnis entkoppelt werden – durch Umstellung der lohnbezogenen Beitragsfinanzierung auf einkommensunab­hängige Prämien für alle Erwachsenen (Begrenzung der beitragsfreien Mitversiche­rung auf Kinder). Auszahlung des Arbeitgeberanteils in den Bruttolohn. Einkom­mensschwache erhalten einen steuerfinanzierten sozialen Ausgleich als Überforde­rungsschutz.

Die Entkopplung vermeidet zum einen die bestehenden Nachteile: Verteuerung der Arbeitskosten und Ungleichbehandlung der Versicherten. Zum anderen sind damit folgende Vorteile verbunden: Der soziale Ausgleich ist zielgenauer sowie transpa­renter und fällt damit erheblich geringer aus. Die Kassenfinanzierung ist deutlich weniger konjunktur- sowie demografieabhängig und erfolgt aus dem Gesamtein­kommen und -vermögen der Versicherten.

Die paritätische Beitragstragung zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern ist be­reits heute mehrfach durchbrochen: Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall (38,4 Mrd. Euro bzw. 3,8 Prozent), Unfallversicherung, Mutterschaftsgeld- und Insolvenzumlage (zusammen 1,5 Prozent) – allgemeiner Zusatzbeitrag (0,9 Prozent) und kassenindi­vidueller Zusatzbeitrag (effektiv 0,1 Prozent), Pflegeversicherungszuschlag für Kin­derlose (0,25 Prozent).

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Prof. Dr. Rainer Schlegel
BMAS, Abteilungsleiter Arbeitsrecht und Arbeitsschutz

 "Paritätische Finanzierung der Sozialversicherung?
- Grund und Grenzen"

  1. Die paritätische Finanzierung durch Beiträge ist historisch geprägt. Sie ge­hört zu den konstitutiven Merkmalen der Sozialversicherung i.S.d. GG.Gegenleistung für die Beiträge ist die Gewährung von Versicherungsschutz. Ein strenges Äquivalenzprinzip lässt sich verfassungsrechtlich nicht begrün­den.
  2. Beitragsfinanzierte Leistungen begründen im Hinblick auf Leistungseinschrän­kungen tendenziell größeren Vertrauensschutz als steuerfinanzierte.
  3. Die Beitragsbemessung erfolgt in erster Linie nach Maßgabe des Arbeitsent­gelts oder -einkommens, wodurch in den einzelnen Zweigen der Sozialver­sicherung eine unterschiedlich stark ausgeprägte soziale Umverteilung er­reicht wird.
  4. Die beitragsfreie Mitversicherung bestimmter Familienangehöriger ist Teil des Familienlastenausgleichs.
  5. Elemente des sozialen Ausgleichs sind nicht versicherungsfremd, sondern konstitutive Kennzeichen der Sozialversicherung.
  6. Die Stärke der Sozialversicherung zeigt sich gegenwärtig insbesondere in ihrer Umlagefinanzierung. Renditeversprechen der kapitalgedeckten Pri­vatversicherung sind in der gegenwärtigen Finanz- und Bankenkrise kaum noch einzulösen.
  7. Hoch effizient ist das Quellenabzugsverfahren. Die Beiträge werden den Ein­zugsstellen von den Arbeitgebern "ins Haus gebracht". Die "Hauptarbeits­last" und Bürokratiekosten liegen überwiegend bei den Arbeitgebern.
  8. Beiträge werden aus dem Arbeitsertrag erbracht. Auch der Arbeitgeberanteil ist materiell Gegenleistung des Arbeitgebers für die vom Arbeitnehmer ge­leistete Arbeit.
  9. Die paritätische Finanzierung der Sozialversicherung hat höchste psychologi­sche Bedeutung. Arbeitgeber und Arbeitnehmer "schultern" die Kosten der Sozialversicherung gemeinsam. Sie sitzen hinsichtlich der Kostenlast in ei­nem Boot.
  1. Durch den in der GKV eingeführten zusätzlichen Beitrag wird die paritätische Finanzierung noch nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Dies würde sich än­dern, wenn es zu einem "Einfrieren des Arbeitgeberanteils" käme.
  2. Die GKV hat nur dann dauerhaft Aussicht auf Effizienz und stabile Beiträge, wenn Arbeitgeber‑ wie Arbeitnehmerseite bzw. die Sozialpartner ein gleich­gerichtetes Interesse an der Beitragssatzstabilität haben.
  3. Die paritätische Verantwortung von Arbeitnehmern setzt sich im Widerspruchs‑ und Sozialgerichtsverfahren fort. Dort sitzen neben den Berufsrichtern ein ehrenamtlicher Richter der Arbeitnehmer‑ und ein ehrenamtlicher Richter der Arbeitgeberseite auf der Richterbank, mit gleichem Stimmrecht wie die Berufsrichter.
  4. Auskömmliche Sozialleistungen können in stabilen Sicherungssystemen dau­erhaft nur dann gewährt werden, wenn die ertragsstarke Arbeit dauerhaft gesichert ist
  5. Herausforderungen sind insoweit u.a. die demographische Entwicklung, der be­reits jetzt manifeste Fachkräftemangel, das Vertrauen in die Stabilität der Systeme, deren zunehmende Intransparenz und Anforderungen an "Genera­tionengerechtigkeit".
  6. Der Diskussion bedürfen u.a.: Der Numerus clausus der beitragspflichtigen Einnahmen, die Möglichkeiten durch die teilweise Koppelung der Beitrags­pflicht an die Steuerfreiheit die Beitragsbemessungsgrundlagen "klein zu rechnen"; Rechtfertigung der Beitragsbemessungsgrenzen, Sonderbeitrags­recht der geringfügigen Beschäftigung; Wege zur Bekämpfung der Alters­armut; Wege zur Sicherung ertragsstarker Arbeit (Tarifbindung, starke Sozial­partner, Bildung, Beschäftigung älterer Arbeitnehmer, Vereinbarkeit Fami­lie/Beruf, Aufstiegs- und Anerkennungskultur); Effizienz von Zusatzbeiträgen und Wahltarifen.
  7. Ebenso ist die Abgrenzung des versicherten Personenkreises sowie die Be­stimmung der Versicherungspflicht- und Beitragsbemessungsgrenzen diskussionswürdig (Grund und Grenzen der Solidarität).
  8. Große Akzeptanzprobleme der Beitragsfinanzierung treten auf, wenn die steuerfinanzierten Sicherungssysteme gleich hohe oder gar höhere Leistun­gen vorsehen als Versicherungssysteme, für die oft jahrzehntelang Beiträge eingezahlt werden mussten (Rentendialog).
  9. Die paritätische Beitragsfinanzierung hat sich bewährt. Sie ist ein Stück Sozial­geschichte und unverzichtbares Element der Sozialpartnerschaft.
  10. Finanz-, Staatsschulden-, Euro- und Bankenkrise hatten bislang - dank des Umlageverfahrens - keine gravierenden unmittelbaren negativen Auswir­kungen auf die Sozial-, insbesondere die Rentenversicherung.

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Prof. Dr. Richard Giesen
Zentrum für Arbeitsbeziehungen und Arbeitsrecht (ZAAR)
Ludwig-Maximilians-Universität München
 

Atypische Beschäftigungsverhältnisse und versicherter Personenkreis

I. Der Begriff der Beschäftigung - Flucht aus der Sozialversicherung und Drang in die Sozialversicherung

Das Kernkriterium für die Beitragspflicht wie auch für den Zugang zu Leistungen ist gemäß deutschem Sozialrecht nach wie vor das Beschäftigungsverhältnis. Um das Beschäftigungsverhältnis wird regelmäßig bei zwei unterschiedlichen Gelegenheiten gefochten:

-           Wenn sich ein (vermeintlich) Versicherter und sein (vermeintlicher) Arbeitgeber gegen (vermeintliche) Beitragspflichten wenden: Hier wird von der Bürgerseite das Beschäftigungsverhältnis bestritten, während es von Sozialversicherungsseite behauptet wird.

-           Wenn ein (vermeintlich) Versicherter von der Sozialversicherung, etwa vom Unfallversicherungsträger, Leistungen verlangt: Hier wird von der Bürgerseite das Beschäftigungsverhältnis behauptet, während es von Sozialversicherungsseite bestritten wird.

Die rechtssichere Beantwortung der Frage nach dem Beschäftigungsverhältnis ist für die Beteiligten von existenzieller Bedeutung. Aber sie fällt trotz stabiler Rechtsprechung der Sozialgerichte naturgemäß schwer. Das Anfrageverfahren nach § 7a SGB IV ist kaum geeignet, Abhilfe zu schaffen.  

II. Wie tauglich ist das Beschäftigungsverhältnis als Merkmal sozialer Schutzbedürftigkeit?

Das deutsche Festhalten am Beschäftigungsverhältnis als Anknüpfungspunkt für Sozialversicherung ist auch historisch bedingt. Steuerfinanzierte Vorsorgesysteme, die für die Wohnbevölkerung vorgehalten werden, verzichten auf dieses Tatbestandsmerkmal.

-
          Das hat beschäftigungspolitische Vorteile insofern, als Arbeit nicht mit Abgaben belastet wird, also billiger wird. Man darf davon ausgehen, dass billigere Beschäftigung prinzipiell mehr Beschäftigung bedeutet.

-
          Die Nachteile liegen natürlich ebenfalls auf der Hand, weil eben die jeweilige wirtschaftliche Leistung, die mit Steuern belegt ist, aufgrund des erhöhten Finanzierungsbedarfs noch weiter verteuert wird.

Mit Blick darauf fragt sich, ob das Beschäftigungsverhältnis Hauptanknüpfungspunkt für die Sozialversicherungspflicht sein sollte und inwiefern die hinzugekommenen Einzeltatbestände außerhalb des Beschäftigungsverhältnisses sozialpolitisch richtige Ergänzungen sind. Die ökonomische Wirkweise der Sozialversicherung ist im Kern durch zwei Systemmerkmale gekennzeichnet, nämlich Risikovorsorge und Umverteilung.

1.         Erzwungene Risikovorsorge als Grund für Sozialversicherungspflicht

Die Risikovorsorge ist das primäre Ziel der sozialen Vorsorge. Es geht darum, durch Zusammenführung vieler Risiken unter Nutzung des Gesetzes der großen Zahl Risiken wie Krankheit, Mutterschaft, Pflegebedürftigkeit, Alter, Tod, Invalidität, Arbeitsunfall und Berufskrankheit vorzusorgen. Der betreffende Schutz wird, soweit die Versicherungspflicht reicht, auch gegen den Willen der Betroffenen gesetzlich erzwungen. Ein rechtspolitischer Grund für die Zwangsintegration weiterer Gruppen von Personen in einzelne oder alle Sozialversicherungszweige muss darin liegen, dass sie insgesamt in auffälligem Maße nicht selbst Vorsorge treffen können. Soweit sie Vorsorge treffen können und dies nicht tun, lässt sich darüber streiten, ob der Staat Risikovorsorge erzwingen sollte. Dagegen spricht, dass es sich um eine Art Zwangsbeglückung handelt, die einem freiheitlichen Staat schlecht ansteht. Dafür spricht, dass Personen, welche selbst nicht ausreichend vorsorgen, im Fall des Risikoeintritts soziale Hilfe in Anspruch nehmen und somit Leistungen ohne vorherige Gegenleistung empfangen. Das war bei vielen alten Menschen vor Einführung der Pflegeversicherung der Fall. Hier zeigt sich eine strukturelle Schwäche des Sozialstaats. Je großzügiger er die Bedürftigen stützt, desto geringer ist die Bereitschaft der sozial Stärkeren, für sich selbst Vorsorge zu treffen. Die staatliche Reaktion auf diese schwindende Motivation ist wiederum verstärkter Zwang insbesondere zur Altersvorsorge.

2.         Integration in ein Umverteilungssystem als Grund für Sozialversicherungspflicht

Sozialversicherung besteht aber nicht nur aus reiner Risikovorsorge. Das versicherte Risiko und die für den Versicherungsschutz erbrachte Gegenleistung (der Beitrag) sind meist nicht gleichwertig. Das entspricht meist gesetzgeberischer Absicht, nämlich dort, wo innerhalb der Sozialversicherung sozialer Ausgleich stattfinden soll, etwa zwischen kleinen und großen Krankheits- und Pflegerisiken, zwischen Klein- und Großfamilien oder zwischen Groß- und Kleinverdienern. Manchmal ergeben sich freilich auch unbeabsichtigte Umverteilungseffekte. 

Dieser soziale Ausgleich kann aber nicht als Begründung für Sozialversicherungspflicht dienen. Denn das hieße, neu hinzugezwungene Versicherte als Finanzierungsmittel für die Sozialversicherung zu missbrauchen. Dem Einwand, man brauche die Vermögenden, um soziale Sicherung zu finanzieren, ist in zweifacher Weise zu entgegnen: Erstens sind nicht Sozialversicherungsbeiträge, sondern Steuern zugelassene Mittel für die Befriedigung auch der sozialen Finanzbedarfe des Gemeinwesens. Für sie besteht weitgehende staatliche Gestaltungsfreiheit, aber sie müssen den strukturellen und materiellen Vorgaben der Finanzverfassung genügen. Zweitens würde eine Sozialversicherungspflicht, welche vor allem den Zweck hat, neue Beitragsmittel zugunsten der finanziell notleidenden Sozialversicherung einzusetzen, zur Demoralisierung der Beitragszahler führen. Hier läge ein Fall vermeintlicher Zwangsbeglückung und in Wirklichkeit erzwungener Vermögensabschöpfung vor. Das wäre verfassungsrechtlich angreifbar. Vor allem aber würde das damit verbundene Frustrationserlebnis das Schutzanliegen der Sozialversicherung diskreditieren. Ein zugelassenes Mittel zur Sicherung sozialer Ausgleiche in der Sozialversicherung ist dagegen der Steuerzuschuss.

Die Ausweitung der Sozialversicherungspflicht in den Bereich atypischer Beschäftigung muss jeweils an die Schutzbedürftigkeit der betreffenden Gruppen anknüpfen. Deren Ermittlung ist im Vorfeld neuer Gesetzgebung auf exakte empirische Befunde angewiesen. Dabei ist im Interesse der Rechtssicherheit auch die Verhinderung von Gesetzesumgehungen bei der Feststellung von Beschäftigungsverhältnissen zu beachten. Der Weg in den Versicherungszwang der sozialen Vorsorge ist bei alledem keine Einbahnstraße. Sollte sich erweisen, dass bisher Pflichtversicherte keiner Zwangsintegration in die Sozialversicherung (mehr) bedürfen, besteht gesetzlicher Änderungsbedarf insofern, als sie daraus zu entlassen sind. Dennoch kann auf lange Frist die Umstellung auf ein steuerfinanziertes allgemeines Vorsorgesystem nicht ausgeschlossen werden.

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Sabine Knickrehm
Richterin am Bundessozialgericht

Das Eingliederungschancengesetz - der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente zur „Aktivierung und beruflichen Eingliederung“ im rechtsfreien Raum? 

I.        Einleitung

II.      Ausgangslage
1.
     
Rückblick - Entwicklung von Arbeitsmarktpolitik und arbeitsmarktpolitischen Instrumenten vom AFG zum Eingliederungschancengesetz
2.
     
Die letzte „Instrumentenreform“ 2009
3.      Stand der Arbeitsmarktforschung  

III.    Änderungen bei der „Aktivierung und beruflichen Eingliederung“ durch das Eingliederungschancengesetz
1.
     
§§ 44 und 45 SGB III neu (bis dato §§ 45/46)
2.
     
Rechtsanwendung im "rechtsfreien" Raum?
a) Unbestimmter Rechtsbegriff und Ermessen - wo ist das Problem?      
b) Vermittlungsbudget
c) Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung 

Mit dem Eingliederungschancengesetz setzt der Gesetzgeber den seit dem Job-AQTIV-Gesetz eingeschlagenen Weg der "Individualisierung" der Arbeitsförderung – ganz im Sinne der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik - fort. Nach der Gesetzesbegründung sollen die Neuregelungen im Wesentlichen die Rechtsgrundlagen der "aktiven Arbeitsförderung" durch Flexibilisierung, Individualisierung, Dezentralisierung und Transparenz des Instrumenteneinsatzes optimieren. Ferner soll höhere Qualität durch – nunmehr - gesetzlich verankerte Qualitätssicherung bewirkt werden. Ziel ist es, den Einzelnen bei der raschen Integration in Ausbildung oder ungeförderte Erwerbstätigkeit zu unterstützen sowie die Effektivität und Effizienz der Leistungserbringung zu steigern.

Im Bereich der Aktivierung und beruflichen Eingliederung ist es gegenüber der Instrumentenreform 2009 allerdings nicht zu strukturellen Änderungen gekommen. Das ausdrücklich formulierte Ziel der Transparenz wird hier damit weiterhin verfehlt. Wenn auch im Bereich des Vermittlungsbudgets nach § 44 SGB III eine relativ große rechtliche Kontrolldichte festgestellt werden kann, bleibt für die Leistungsberechtigten der konkrete Anspruch nach §§ 44, 45 SGB III (alias §§ 45, 46) eine "Black Box". Wegen des budgetierten "Maßnahmekastens" bei den Leistungen zur Aktivierung und Eingliederung nach § 45 SGB III, der durch regionale Arbeitsmarktprogramme und -ziele bestimmt wird, fällt dort sogar schon die rechtliche Kontrolle mit den herkömmlichen juristischen Methoden schwer. Von den Mitarbeitern der Agenturen  verlangt die Offenheit des Leistungsspektrums eine hohe Qualifikation. Wie die Qualität gesichert werden soll, ist nun zwar gesetzlich geregelt, wer die Qualität nach welchen Maßstäben bestimmt, bleibt jedoch offen.

 

 

Martina Rauch  /  Ulrich Eberle
Bundesagentur für Arbeit

Zusammenfassung der Statements zur Instrumentenreform

Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt will die Bun­desregierung angesichts der guten Konjunktur für Arbeitsuchende den Weg in Beschäfti­gung beschleunigen. Die Vermittler vor Ort erhalten mehr Möglichkeiten der passgenauen Förderung und Mitnahmeeffekte werden verhindert. Gleichzeitig wird der Instrumentenkas­ten übersichtlicher und effektiver gestaltet.

Die umfangreiche Evaluation der bestehenden arbeitsmarktpolitischen Instrumente ist die Grundlage für die zahlreichen gesetzlichen Änderungen. Angepasst werden sowohl Leistun­gen der aktiven Arbeitsförderung (SGB III) als auch Eingliederungsleistungen in der Grund­sicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Ineffektive Fördermaßnahmen werden abgeschafft, andere werden so verändert, dass eine schnellere und flexiblere Vermittlung von Arbeits­losen möglich wird. Die Reduzierung der Anzahl der Instrumente ist nicht mit einer Kürzung gleichzusetzen. Einige Instrumente werden zusammengelegt, was zu einer größeren Über­sichtlichkeit führt, andere Instrumente, deren Wirkung in Frage steht und die daher auch kaum noch genutzt wurden, sind gestrichen.

Wesentlich sind v.a.:

  Jugendlichenmaßnahmen:

  - Durch die Flexibilisierung betrieblicher Ausbildungsphasen kann den Bedürfnissen be­nachteiligter Jugendlicher besser Rechnung getragen werden und die Übernah­mewahrscheinlichkeit in Arbeit nach erfolgreichem Abschluss einer Maßnahme ge­steigert werden.

 
-  Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik am Übergang Schule – Beruf werden konsequent durch die Instrumente vertiefte Berufsorientierung und Berufseinstiegsbegleitung verzahnt. Die vorgesehene Kofinanzierung durch Dritte stellt eine enge Abstimmung in den Netzwerken sicher.

Erhöhung der Qualität von Arbeitsmarktdienstleistungen

  -   Künftig müssen alle Anbieter von Arbeitsmarktdienstleistungen einen Qualitätscheck durchlaufen, sie bedürften einer externen Zulassung ebenso wie grundsätzlich alle Maßnahmen, die mittels eines Gutscheins in Anspruch genommen werden können.

 Eingliederungszuschuss:

Die Zusammenführung der bisher unterschiedlich ausdifferenzierten Eingliederungszu­schüsse leistet einen sichtbaren Beitrag zum Bürokratieabbau.

  Öffentlich geförderte Beschäftigung (SGB II):

 -  Die Instrumente der öffentlich geförderten Beschäftigung in der Grundsicherung wer­den zu zwei Instrumenten zusammengefasst. Gefördert werden Arbeitsgelegenheiten (AGH) mit Mehraufwandsentschädigung und zusätzliche Arbeitsverhältnisse durch Zuschüsse zum Arbeitsentgelt. Letztere verbinden die bisherigen Arbeitsgelegen­heiten in der Entgeltvariante mit den bisherigen Leistungen zur Beschäftigungsförde­rung.

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Wolfgang Eicher
Vorsitzender Richter am Bundessozialgericht

 
Zusammenfassung der Statements zu einzelnen Regelungen der Instrumentenreform

I. Zulassung von Trägern und Maßnahmen (§§ 176 bis 184 SGB II)

1) Kurzer historischer Abriss zur Entwicklung des "Leistungserbringungsrechts" der aktiven Arbeitsförderung (AVAVG; AFG; SGB III).

Das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt enthält erst­mals eine gesetzliche Regelung über die Zulassung von Maßnahmeträgern, soweit diese nicht als Arbeitgeber ausschließlich betriebliche Maßnahmen oder betriebliche Teile von Maßnahmen durchführen. Die Zulassungspflicht gilt auch, soweit die Träger von der Agentur für Arbeit mit der Durchführung von Maßnahmen ‑ ggf unter Anwendung des Vergaberechts ‑ beauftragt werden. Darüber hinaus bedürfen Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (mittels Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein) ‑ § 45 Abs 4 Satz 3 Nr 1 SGB III ‑ sowie Maß­nahmen der beruflichen Weiterbildung ‑ §§ 81, 82 SGB III ‑ einer gesonderten Zulassung der Maßnahme selbst. Bislang gibt es ein ent­sprechendes Verfahren nur bei der Förderung der Weiterbildung nach der AZWV.

2) Kurzer Überblick über die Strukturen des Zertifizierungsverfahrens

Die Akkreditierung von fachkundigen Stellen, die ihrerseits über die Zulassung (= Zertifizierung) von Trägern und Maßnahmen befinden, erfolgt durch die nationale Akkreditierungs­stelle der Bundesrepublik Deutschland (DAAkkS), die nach dem Akkreditierungsstellen­gesetz in Verbindung mit den Regelungen des SGB III als be­liehener Unternehmer für die Bundesagentur für Arbeit tätig wird und unter deren Fachauf­sicht steht. Die Zertifizierung der Träger und Maßnahmen selbst (Zulassung) erfolgt durch die akkreditierten fachkundigen Stellen nach Maßgabe der im Gesetz und ergänzend in einer Verordnung geregelten Voraussetzungen. Die akkreditierten fachkundigen Stellen entziehen auch Zulassungen. Im Einzelfall kann indes die innerhalb der Bundes­agentur für Arbeit zuständige Stelle bei Vor­liegen eines besonderen arbeitsmarkt­politischen Interesses die Aufgaben einer fach­kundigen Stelle für die Zulassung von Trägern und Maßnahmen (nur) der beruflichen Weiterbildung wahrnehmen. Ein bei der Bundesagentur für Arbeit eingerichteter Beirat kann Empfehlungen für die Zulassung von Trägern und Maßnahmen aus­sprechen. Daneben hat die Agentur für Arbeit die Möglich­keit, Qualitätsprüfungen vorzunehmen und die Geltung eines Aktivierungs- und Ver­mittlungsgutscheins bzw eines Bildungsgutscheins für den Träger auszuschließen und die Entscheidung über die Förderung aufzuheben.

3) Probleme des Zertifizierungsverfahrens

Die Akkreditierung als Zertifizierungsstelle durch die zentrale Akkreditierungsstelle als beliehenen Unternehmer ist ein Verwaltungsakt; für Rechtsstreitigkeiten ist die Sozial­gerichtsbarkeit zuständig. Gleiches gilt für den Akt der Zulassung eines Maßnahmeträgers bzw einer Maßnahme durch die akkreditierte Zertifizierungsstelle. Zwar ist in der Gesetzesbegründung ausgeführt, bei der Zulassung handele die fachkundige Zerti­fizierungsstelle wie bisher in den Formen des Privatrechts als unabhängige Sachver­ständige; jedoch ist dies weder nach der bisherigen noch der Rechtslage nach dem Gesetz zur Verbesserung einer Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt rechtlich nach­vollziehbar. Für die Rechtslage vor Inkrafttreten dieses Gesetzes hat der 11. Senat des Bundessozialgerichts schon entschieden, dass für Rechtsstreitigkeiten aus dem Zu­lassungsverfahren die Sozialgerichtsbarkeit zuständig ist, jedoch offengelassen, ob es sich bei der Zulassung um einen Verwaltungsakt handelt.

II. Öffentlich geförderte Beschäftigungen

1) Überblick

Das SGB III und das SGB II kennen mehrere Varianten öffentlich geförderter Be­schäftigung. Nach der Streichung der AB-Maßnahmen durch das Gesetz zur Ver­besserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt sieht das SGB III noch als Leistungen der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit Eingliederungszuschüsse vor (§§ 88 bis 92 SGB III). Daneben können (befristet) im Wege der freien Förderung aus dem Ein­gliederungstitel (bis zu 1 % dieses Eingliederungstitels) innovative Ansätze der aktiven Arbeitsförderung erprobt werden (§ 135 SGB III). Außerdem ist weiterhin nach § 168 Abs 2 und 3 SGB III die Übertragung von Aufgaben durch Rechtsverordnung ebenso möglich wie die Durchführung befristeter Arbeitsmarktprogramme durch Verwaltungsver­einbarung auf Bundesebene oder auf Landesebene.

Im Rahmen des SGB II verweist § 16 Abs 1 auf die Eingliederungszuschüsse des SGB III. Außerdem enthält das SGB II neben den Arbeitsgelegenheiten nach § 16d SGB II (sog Ein-Euro-Jobs) in § 16e eine Regelung über die Förderung von Arbeitsverhältnissen, die in ge­wisser Weise das Entfallen der Förderung von AB-Maßnahmen nach dem SGB III substituiert. Während bei den Arbeitsgelegenheiten weiterhin kein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts und auch kein Beschäftigungsverhältnis im Sinne des SGB IV begründet wird, gilt dies bei der Förderung von Arbeitsverhältnissen nach § 16e nicht. Beide Förderungsvarianten ver­langen indes ausdrücklich ‑ wie früher im ABM-Recht des SGB III ‑ die Zuweisung eines erwerbsfähigen Leistungsberechtigten. Auch im SGB II ist schließlich eine freie Förderung nach § 16f möglich.

2) Einzelne Problembereiche

Die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zur Begründung eines öffentlich-recht­lichen Beschäftigungsverhältnissen im Rahmen der Arbeitsgelegenheiten (Ein-Euro-Jobs) muss vor dem Hintergrund der Neuregelung des § 16d SGB II überdacht werden, weil nunmehr ausdrücklich im Gesetz Voraussetzung für eine Förderung sowohl des Leistungsberechtigten als auch des für die Arbeitsgelegenheit Verantwortlichen eine Zu­weisung ist. Die Zuweisung ist jedoch lediglich ein Akt vermittlerischer Tätigkeit und kann nicht gleichzeitig bereits das öffentlich-rechtliche Beschäftigungsver­hältnis be­gründen.

Bei der Förderung von Arbeitsverhältnissen nach § 16e SGB II werden sich Probleme daraus ergeben, dass sich der Anspruch auf die Zuweisung als solcher des erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, der Anspruch auf die Leistungen selbst sich jedoch als Anspruch des Arbeitgebers darstellt.


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